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　　一、问题的提出

　　从1993年国务院在《关于金融体制改革的决定》中提出“建立存款保险基金”至今，我国酝酿存款保险制度建设历时近20年，时至今日仍迟迟没有出台。总的来看，建立存款保险制度已经走出“是否有必要设立”的争论阶段，目前问题的焦点主要在于具体的制度设计上。

　　银行监管是存款保险制度的三大传统功能之一。在我国现有的银行监管“多权分立”的格局下引入存款保险制度，问题在于是否赋予存款保险机构银行监管的权力以及各监管机构如何保持协调合作。我国银行业的症结并不在于缺少监管，而是多头监管导致监管真空，权利(力)、职责不清晰明确。存款保险制度迟迟不能推出的主要原因在于考虑如何准确地对存款保险机构功能定位。明晰地划分其职能是问题的关键，如何发挥其监管职能，做到与人民银行、银监会等机构协调合作有待进一步考虑。本文的重点在于讨论进行存款保险立法时银行监管的权力如何配置，即存款保险机构有何监管权力，其如何实施银行监管，如何实现与人民银行、银监会在银行监管职能上的有效衔接。

　　二、存款保险制度的银行监管功能与我国银行监管权配置的具体实践

　　(一)存款保险制度的银行监管功能

　　存款保险制度是指银行按所吸收存款的一定比例向存款保险机构缴纳存款保险费，当投保银行陷入经营危机，无法向存款人返还存款时，存款保险机构将向投保银行提供财务援助，或直接代替投保银行向存款人作出赔付的一种法律制度。存款保险制度设立的初衷在于通过保险费支付、资金援助等手段帮助银行摆脱困境，减少存款人因银行的冒险经营遭受损失，从而达到保障存款人利益的目的。随着存款保险制度的进一步发展，各国存款保险机构的职能呈现出综合化的趋势。除了传统的保险赔付职能和援助职能外，许多国家还赋予其一定的监管职能，对参加存款保险的银行进行监督管理。

　　由于各国的金融环境与金融监管制度存在差异，存款保险制度逐渐演化出不同的功能：一是处理金融机构，并防止金融危机发生;二是采取风险差别费率或外部监控机制，管理损失风险;三是监管金融机构，赋予存款保险机构有权对金融机构进行监督和检查。[在角色定位上，存款保险机构也由传统的“支付箱”功能，逐渐转换为风险管控者和损失管控者。

　　美国是在世界上最早建立存款保险制度的国家，依据《美国存款保险法》第9条规定，联邦存款保险公司( Federal Deposit Insurance Corporation，简称FDIC) 应为美国的监管机构，不论FDIC是否着手该行为。FDIC的三大职能之一就是监督管理银行体系，设有专业的监管部担任数千家非美联储成员的州注册银行的联邦主要监管机关，同时依据《联邦存款保险公司改进法案》的规定，充当所有参加存款保险的银行与储蓄贷款机构的辅助性监管者。5-6我国台湾地区现行的存款保险制度也是以传统上的现金赔付为基本功能，同时附加处理问题金融机构、控制承保风险以及金融监管等功能，从而担负保障存款人权益、协助处理问题金融机构、控制承保风险以减免存款保险基金的损失与健全金融体系稳定等任务。

　　(二)我国银行监管权配置的现状及不足

　　目前，我国采取“分业经营、分业管理”的金融体制，法定的金融监管机构包括人民银行、银监会、证监会和保监会四家，其中涉及银行监管的主要是人民银行和银监会。《中国人民银行法》第2条规定：“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。中国人民银行在国务院的领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。”第4条规定人民银行的职责多达13项，其中第(1)、(4)、(5)、(6)、(10)项职责是金融监管职能的体现。2003年4月，国务院成立了银监会，将人民银行的银行监管职能移交由银监会行使。2004年2月实施、2006年10月修订的《银行业监督管理法》规定了银行业监管机构、监管对象、监管目标和原则、监管职责和措施、法律责任等内容，从而为银监会实施银行监管提供了法律依据。其中第2条第1款规定，“国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理工作。”银监会是银行业的监督管理机构，负责对银行业金融机构实施监管，维护银行业的合法、稳健运行。

　　近年来，我国的银行监管制度逐步完善，一些新的监管理念得到引进，监管手段趋于规范。总体而言，银行业在资产负债规模、资产质量、资本充足水平、盈利水平、流动性等主要指标方面运行良好，重点领域风险管控加强，行业稳健性标准和监管有效性提升，风险管理和危机应对能力显著增强，整体呈稳健发展态势。这些成绩得益于我国近年来金融体制的改革，但毋庸置疑的是，目前我国的银行监管还有待改进，尤其在银行监管权方面还亟须完善。具体而言，在结构层面上，第一，中央银行仍然把持银行监管权，权力划分不清;第二，在分业监管模式下，对于金融业的融合性产生的混业经营尚未建立监管协调机制;第三，银行监管权应是多元委托主体，而银监会的组成结构拒绝多元利益主体的加入，势必造成严重的委托代理矛盾;第四，我国的政治体制决定不具备法律上体系性的监管权制衡性配置，缺乏权力问责和权力制衡机制。在运行层面上，首先是银行监管的目标处于冲突与模糊的状态;其次是规则立法权优化与监管权的公信力缺失存在矛盾;再次是权力代表的利益定位模糊，权力资源并不来自金融体系;最后是权力主体的角色模糊，使事前预防的监督检查权和事后应对的强制执行权流于形式。

　　从美国次贷危机反映出金融监管权力配置的问题来看，金融监管的改革建议大多集中在处理金融监管制度的结构上。由于监管实质上是监管权形成的法律关系内容，因此只有改变监管权的配置结构才有实质意义。具体到我国而言，如何汲取美国此次危机的经验教训、借鉴其金融监管改革的实践，结合我国的实际情况科学地配置银行监管权尤为重要。